Esperienze
lombarde: i problemi più comuni e i rapporti tra amministratori, cittadini e
gestori degli impianti
La
pianificazione e le scelte localizzative e gestionali di un impianto di
termodistruzione di RSU comportano l’insorgere di problematiche estremamente
complesse nei rapporti tra amministratore, cittadini e gestore; esse devono
essere esaminate con cura al fine di evitare conflitti insanabili.
Con
l'indagine riportata nel presente capitolo si è cercato di capire quali
problemi sociali, ambientali, economici e gestionali sono sorti nelle varie
realtà analizzate, quali iniziative sono state prese per fronteggiarli ed i
risultati ottenuti. L’ambito considerato è quello lombardo ed il fine
dell’analisi è chiarire i meccanismi che si generano in situazioni di conflitto
tra diversi portatori di interesse, tenendo sempre presente che difficilmente
si possono applicare ad altre realtà soluzioni efficaci in un determinato
contesto, a causa delle specificità di ogni singolo caso.
Dall’esperienza
avuta e dalla letteratura di settore emerge che certamente disponibilità delle
informazioni e trasparenza delle scelte sono fattori determinanti per un
approccio corretto, che consenta di mettere in evidenza sin dalle fasi
preliminari le caratteristiche di ogni alternativa ed i punti di vista dei
portatori di interesse.
L’approccio
tradizionale in questo tipo di progetti si basa sulla strategia DAD: Decidi Annuncia Difendi. Una volta
delineata la possibilità pratica, gestionale, economica e
burocratico-amministrativa di costruire l’opera in un determinato sito, il
soggetto proponente elabora i progetti e avvia l’iter decisionale e
autorizzativo presso le amministrazioni competenti; così facendo, i suoi
intenti diventano pubblici e provocano l’insorgere di conflitti con le parti
contrarie, inaspriti dalla limitata partecipazione e interazione con i
proponenti. Di conseguenza il sistema tradizionale difficilmente consente di
raggiungere compromessi validi, finalizzati all’ottimizzazione della convivenza
fra comunità, istituzioni e proponenti l’opera.
Osservando
l’opposizione dei cittadini a livello locale ad interventi sul territorio con
potenziali impatti sull’ambiente, sono stati osservati principalmente due
diversi atteggiamenti, in inglese
racchiusi nelle seguenti sigle: NIMBY (Not In My Back Yard, ovvero “ovunque ma
non nel mio giardino” e quindi “ovunque, ma non vicino casa mia”) e NIABY (Not
In Anyone Back Yard, ovvero “nel giardino di nessuno” e quindi “da nessuna parte”).
La prima, pur considerando l’utilità dell’opera, ha carattere locale ed esprime
il timore di possibili danni alla propria salute, diminuzione del valore di
proprietà immobiliari e della qualità della vita (rumori molesti, odori
sgradevoli, etc.), effetti negativi sul traffico, sul paesaggio e
sull’ecosistema. L’altra invece esprime un'opposizione totale all’opera in sé
che per un inceneritore è motivata dalla convinzione che provochi un aumento
della produzione di rifiuti, maggior costo rispetto ad altre forme di
trattamento, freno nei confronti dello sviluppo di un'efficiente raccolta
differenziata.
Mentre
nel secondo caso risulta difficile qualsiasi tipo di accordo, nel primo
l’approccio DAD, in relazione alle problematiche di tipo locale, si dimostra incapace di rassicurare i cittadini interessati
fornendo loro sufficienti informazioni o ruoli partecipativi.
Si
tratta di un approccio che propone la partecipazione volontaria ed informale
delle parti interessate al fine di giungere ad un accordo.
Gli
aspetti caratteristici di questo approccio possono essere così riassunti:
·
preventivo: il
coinvolgimento di tutte le parti interessate avviene prima di aver preso
decisioni definitive riguardo all’opera e alla sua gestione;
·
proattivo: le parti
potenzialmente coinvolte vengono contattate direttamente, senza attendere che
siano loro a farsi avanti;
·
volontario: la
partecipazione e gli impegni presi non sono vincolati ad obblighi di legge, si
tratta di un processo libero;
·
diretto: la comunicazione
tra gli interlocutori è diretta e non filtrata da media, etc;
·
informale: le decisioni
e gli strumenti non sono prestabiliti, dipendono dalle caratteristiche della
situazione e questo ne aumenta la flessibilità;
·
di mediazione: offre la
possibilità di coinvolgere un soggetto terzo con funzioni di mediazione
nell’ambito della ricerca di un accordo.
Tale
approccio mette nelle condizioni di poter raggiungere i seguenti obiettivi:
·
Equità:
attraverso la negoziazione è possibile approfondire gli aspetti problematici
dell’opera e individuare compensazioni.
·
Efficienza:
diverse analisi su casi di studio hanno dimostrato che i processi decisionali
partecipati comportano un risparmio di risorse, cioè tempo e denaro (Bartolomeo
et al. 1996).
·
Fondatezza:
gli aspetti e le conoscenze scientifiche invece di essere strumentali alle
rispettive posizioni divengono il punto oggettivo dell’accordo.
·
Stabilità:
la sottoscrizione di reciproci impegni su base volontaria rappresenta un
vincolo al rispetto degli stessi.
L’ambito
geografico considerato è stato circoscritto alla Regione Lombardia, in primo
luogo per confrontare realtà diverse tra loro ma inserite in contesti in grado
di presentare tratti comuni, in secondo luogo perché l’area lombarda è
caratterizzata da un’elevata concentrazione di impianti e una vasta gamma di
soluzioni impiantistiche.
La
raccolta dati ha interessato gli ambiti di localizzazione degli impianti di
termodistruzione di RSU e in particolare per ognuno di essi sono stati
contattati il gestore dell’impianto, l’amministrazione comunale e i portatori
di interesse locali (cittadini, associazioni o comitati).
Pur
avendo concentrato un notevole sforzo nella raccolta delle informazioni, la quantità
e la qualità dei dati presentano una certa variabilità e diversi gradi di
approfondimento poiché dipendono in larga misura dalla disponibilità e
dall’interesse dei singoli interlocutori.
Nella
fase di raccolta dati è stata privilegiata la forma dell’intervista, sostituita
da questionari mirati dove non è stato possibile realizzarla; le informazioni
presenti nel seguito sono state riportate in forma esclusivamente anonima sia
perché l’analisi era finalizzata a evidenziare esclusivamente i problemi emersi
e le iniziative intraprese nelle diverse esperienze, sia per permettere agli
intervistati di esprimersi tranquillamente e senza preoccupazioni.
Sono
stati analizzati gli impianti di Brescia, Como, Cremona, Lecco, Desio, Milano
(Silla I), Milano (Silla II), Parona, Busto Arsizio, Sesto S. Giovanni. La Tabella 21 mostra sinteticamente le varie tematiche affrontate
in relazione ai soggetti di riferimento intervistati.
Tabella 21 Tematiche delle interviste (questionari) e soggetti
di riferimento
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Ambito analizzato |
Gestione impianto |
Amministrazione locale |
Portatori di interesse |
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Tecnologia dell’impianto_dati |
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Problematiche di ordine tecnologico |
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Trasporto RSU e residui_ dati |
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Problematiche relative al trasporto |
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Ubicazione impianti_dati |
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Problematiche connesse all’ubicazione |
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Rapporto impianto/cittadinanza |
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Problematiche relative alla presenza dell’impianto |
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Iniziative per risolvere tali problematiche |
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Comunicazione delle informazioni |
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Iniziative di gestione e certificazione ambientale |
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Iniziative considerate utili per ottimizzare il
rapporto impianto/cittadini |
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L’ubicazione
degli impianti risulta generalmente compresa tra i 200 e i 500 metri dall’area
residenziale più vicina, a seconda della presenza o meno di un sistema di
teleriscaldamento. L’area scelta per la localizzazione è ad uso agricolo o
industriale e servizi, in alcuni casi in prossimità di aree verdi di pregio o
protette. Spesso si tratta di località marginali del territorio comunale di
competenza, con il possibile risultato di gravare sugli ambiti comunali
adiacenti e in particolare su aree di espansione residenziale.
I conflitti
intercomunali che possono generarsi sono tradizionalmente affrontati in
trattative con le autorità responsabili e i coordinamenti dei comuni
interessati, che spesso portano a forme di compensazione (come facilitazioni
economiche sul costo per lo smaltimento dei rifiuti). Esperienze più recenti
evidenziano l’efficacia di un coinvolgimento delle amministrazioni limitrofe
nella fase di gestione dell’opera.
Si delinea
dunque l’importanza e la necessità di uno strumento di concertazione in grado
di identificare e al contempo limitare i problemi che interessano le realtà
amministrative limitrofe all’impianto.
Le
indicazioni fornite dai gestori degli impianti, da amministratori pubblici o
dai portatori di interesse sembrano sostanzialmente convergere su valori del
10% - 15% in merito alla cittadinanza dichiaratamente contraria agli impianti;
occorre però distinguere tra chi è apertamente contrario per ragioni
ideologiche, e quindi difficilmente cambierà idea, e chi chiede solo
rassicurazioni.
Anche tra i
gestori si hanno atteggiamenti diversi nei confronti dell'opposizione della
popolazione: c’è chi afferma di non avere nessun problema e quindi nulla da
risolvere, e chi invece ammette che ci sono dei problemi e fornisce la propria
opinione ed esperienza su come risolverli.
In
particolare è emerso che è consigliabile evitare interventi contradditori,
prepararsi ad affrontare le emergenze ed essere in grado di rassicurare la
cittadinanza, far conoscere le problematiche connesse alla gestione di un
impianto ed i fattori esterni che hanno degli effetti sul lavoro dei gestori
(ad esempio il conferimento dei rifiuti), organizzare visite per il pubblico,
intraprendere azioni per migliorare il rapporto con la cittadinanza.
Dopo un
certo periodo dall’entrata in esercizio dell’impianto, la popolazione contraria
generalmente si riduce, rimanendo sostanzialmente limitata ai cittadini
residenti nelle vicinanze dell’impianto e ad alcuni gruppi ambientalisti;
rimane il dubbio se tale andamento sia da associare ad un miglioramento
effettivo nel rapporto con l’impianto oppure ad un clima di rassegnazione
subentrato tra i cittadini.
In genere il
conferimento ed il trasporto dei rifiuti non sono gestiti direttamente dai
responsabili dell’impianto. Se i conferimenti non sono distribuiti
omogeneamente nell’arco della settimana, possono provocare fenomeni periodici
di aumento del traffico e dei problemi connessi (rumore, odore,...), che
diventano elementi di conflittualità di primaria importanza nel rapporto con la
cittadinanza.
In generale
si può affermare che nei casi in cui il conferimento è, almeno in parte,
controllato dal gestore dell’impianto, questi afferma di aver organizzato il
trasporto o con un'attenta pianificazione o semplicemente evitando orari con
punte di traffico.
Di norma la
localizzazione scelta risulta essere in prossimità di nodi autostradali, in
questi casi il bacino di utenza deve essere tale da consentire agli automezzi
di raggiungere l’autostrada o le vie di grande comunicazione senza gravare sui
centri abitati, spesso caratterizzati da traffico intenso.
Questa
categoria di problemi vede i gestori e i comitati locali su posizioni
estremamente diverse: i primi tendono a minimizzare le proteste, senza indicare
l’adozione di misure atte a risolvere i problemi, i comitati locali invece
insistono molto su questi punti, benché ritengano che rumore e odori sgradevoli
non siano del tutto eliminabili.
Per quanto
riguarda l’impatto visivo, di solito si ricorre a interventi di piantumazione
che non sempre riescono a mitigare l’impatto dell’opera sul paesaggio.
I rumori
generati dall’impianto, a detta della quasi totalità dei gestori, non
costituiscono un problema per i residenti limitrofi, a causa del rumore già
presente nell’area e riferibile in particolar modo agli autoveicoli o per
l’adeguata insonorizzazione degli impianti. Occorre però considerare che
talvolta si sono riscontrati problemi in orari notturni, quando cioè il rumore
di fondo generato dal traffico diminuisce e il contributo dell’impianto diventa
prevalente.
Per le
emissioni di odori sgradevoli una complicazione talvolta è stata data dal
trasporto dei rifiuti, in quanto il passaggio entro centri urbani, in
particolari momenti della giornata (ore diurne) e dell’anno (primavera-estate),
può renderli più facilmente percepibili.
La questione riguardante il monitoraggio e la
diffusione dei dati è stata affrontata in modo interessante soprattutto per gli
impianti di Silla II e Brescia.
Nel caso di
Silla II gli elementi principali sono contenuti nel protocollo d'intesa firmato
dal gestore (AMSA) con i rappresentanti dell’Amministrazione Provinciale e dei
Comuni limitrofi, in accordo con la normativa nazionale e con la pianificazione
provinciale in via di rielaborazione. Pur essendo stato stipulato nella fase
gestionale dell’impianto esso si pone comunque come esempio, perché contiene scelte partecipate sul monitoraggio e
l’adozione di misure di mitigazione: si prevede la formazione di un comitato
scientifico-tecnico formato da soli
tecnici qualificati nominati dai Comuni per monitorare la fase di
costruzione e la fase di gestione dell’impianto con cadenza periodica; inoltre,
vengono trattati apertamente i seguenti
temi: quantità di rifiuti da conferire all’impianto, dismissione del vecchio
impianto (Silla 1), certificazione ISO 14001 e Emas, trasparenza dei dati.
Per
l’impianto di Brescia è stato istituito l’Osservatorio Termoutilizzatore (OTU),
con il compito di acquisire tutti i dati sul funzionamento dell’impianto e di
predisporre una relazione periodica da portare all’attenzione dei cittadini.
Inoltre dall’ASL e dall’ARPA sono effettuati con cadenza annuale campionamenti
del terreno nella zona circostante l’impianto; i dati sono comunicati tramite
relazioni fatte dall’OTU oppure con bollettini informativi periodici, articoli
sui giornali locali, assemblee periodiche presso le circoscrizioni.
Una nota di rilievo
è fornita dal sito internet sviluppato dall’ASM e contenente numerose
informazioni sulle attività ambientali dell’azienda.
D’altra
parte l’Associazione dei Cittadini Bresciani contro l’inceneritore afferma che
i controlli effettuati sulle emissioni non sono resi disponibili ai cittadini e
che non è stato realizzato il previsto laboratorio dei microinquinanti, che
sarebbe dovuto entrare in funzione prima dell’avvio dell’impianto.
L'Associazione
elenca anche una serie di problematiche che dovrebbero essere portate
all’attenzione del pubblico: il rispetto delle quantità di rifiuti acquisiti e
bruciati previste, l’installazione di centraline di monitoraggio al suolo per
micro e macro inquinanti, l'informazione pubblica delle notizie relative alla
gestione dell’impianto, anomalie comprese.
Gli
intervistati, sia gestori che portatori di interesse, concordano nel ritenere
le certificazioni ambientali estremamente utili al fine di migliorare il
rapporto con la cittadinanza; infatti la quasi totalità degli impianti prevede
di raggiungere una certificazione ambientale, generalmente rappresentata
dall’ISO 14001.
È
stata rilevata una certa differenza tra gestioni private e pubbliche
(generalmente derivanti da un consorzio di comuni) nell’importanza attribuita a
questo obiettivo: le prime appaiono sostanzialmente più attive e attente a
questo aspetto.